國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》明確社會資本可參與建設(shè)配電網(wǎng)，新電改方案中明確對民間資本放開配電側(cè)的增量部分。目前，增量配電網(wǎng)的建設(shè)、運營、維護等主要由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司承擔(dān)，其中的各項成本并不透明。對于電量較大、負(fù)荷質(zhì)量較高的工業(yè)園區(qū)，一方面配網(wǎng)設(shè)施的首次投資占比較大，另一方面配電網(wǎng)運營邊際利潤十分可觀。本文擬探索民間資本以PPP模式投資建設(shè)園區(qū)配電網(wǎng)的可行性。

　　一、“園區(qū)經(jīng)濟”是當(dāng)前經(jīng)濟建設(shè)的熱點

　　園區(qū)經(jīng)濟是開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的高級階段，是微觀尺度的區(qū)域經(jīng)濟的現(xiàn)代形式，是一種新型的地域經(jīng)濟綜合體。當(dāng)前，按照新園區(qū)、新概念、新環(huán)境、新創(chuàng)意的原則建設(shè)的各類經(jīng)濟園區(qū)，正在成為區(qū)域經(jīng)濟核心競爭力建設(shè)的亮點和熱點。究其根源如下：

　　1.當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展需要新的環(huán)境，既要避免原有硬件環(huán)境建設(shè)不規(guī)范、不健全，以及老化帶來的不便，也要避免受原有社會環(huán)境、政務(wù)環(huán)境和人文環(huán)境的束縛，許多地方在多方倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變政府職能建立服務(wù)型政務(wù)機制、樹立全社會親商觀念而往往取得不了實效的情況下，不得不開辟新的區(qū)域或空間，建立規(guī)范的政務(wù)、經(jīng)濟運行機制。

　　2.當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展越來越具有理念經(jīng)濟、人文經(jīng)濟的特征，創(chuàng)意和策劃對經(jīng)濟的作用日益明顯，經(jīng)濟個性化趨勢加強，為區(qū)別于原有經(jīng)濟機制和體系，新型創(chuàng)意經(jīng)濟必然尋求新的空間，通過資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)經(jīng)濟的增長。

　　3.隨著經(jīng)濟全球化、知識化和集團化趨勢的加強，規(guī)模效益和集約化效益成為產(chǎn)業(yè)增長的新的利潤源，各類大型專業(yè)經(jīng)濟園區(qū)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作園區(qū)應(yīng)運而生。

　　4.目前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整正處在布局結(jié)構(gòu)重大調(diào)整過程中，企業(yè)資產(chǎn)重組和規(guī)模擴張，以及經(jīng)濟區(qū)位的重新選擇，催生了一批新型的經(jīng)濟園區(qū)。

　　5.我國開發(fā)區(qū)經(jīng)濟正在進入轉(zhuǎn)型時期，整體向現(xiàn)代化、高品位、功能化演進，傳統(tǒng)的政策型、扶持型開發(fā)區(qū)正在向題材型、創(chuàng)新型、專業(yè)型轉(zhuǎn)變，衍生大批主題型經(jīng)濟園區(qū)。隨著我國各地不同級別經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設(shè)，許多采取園區(qū)復(fù)合型式，在區(qū)內(nèi)設(shè)立不同創(chuàng)意的經(jīng)濟園，形成不同的經(jīng)濟分工和競爭能力結(jié)構(gòu)。

　　二、民間投資園區(qū)配電網(wǎng)應(yīng)用PPP模式的前景

　　1、園區(qū)配售電市場潛力巨大。

　　從各地園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r來看，園區(qū)經(jīng)濟大致可以分為以下幾類：一是以創(chuàng)新為主題的園區(qū)，如創(chuàng)新園(基地)，研發(fā)基地。二是以招商為主題的園區(qū)。三是以資產(chǎn)重組和規(guī)?；癁橹黝}的園區(qū)，這類專業(yè)經(jīng)濟園區(qū)和企業(yè)集團園區(qū)是當(dāng)前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中實現(xiàn)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要手段。四是以構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟為主題的生態(tài)經(jīng)濟園區(qū)，如可持續(xù)型經(jīng)濟園區(qū)。五是以營造創(chuàng)業(yè)熱點為主題的園區(qū)，如創(chuàng)業(yè)樂園。六是以外貿(mào)加工為主題的園區(qū)，如出口加工園區(qū)。七是以科技教育產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化為主題的園區(qū)，如大學(xué)城等。

　　中國約80%的工業(yè)GDP是近30年來在城市周邊發(fā)展起來的各類園區(qū)中實現(xiàn)的，中國現(xiàn)有近200個國家級開發(fā)區(qū)，近1500個省級的各類開發(fā)區(qū)，有經(jīng)濟價值的開發(fā)區(qū)超過1萬個，這些都將有可能作為發(fā)展配網(wǎng)投資對象。此外在園區(qū)內(nèi)投資建設(shè)配電網(wǎng)，工程量和技術(shù)難度相對于大電網(wǎng)建設(shè)要小很多，這其中的市場潛力巨大。

　　2、園區(qū)配網(wǎng)投資高度契合PPP模式適用范圍

　　《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條規(guī)定了PPP模式適用于“能源”領(lǐng)域。從政策文件層面看，國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)指出“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目(包括供電等市政設(shè)施)”;財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)對適用PPP模式的項目做了特征描述，其第六條規(guī)定：投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》進一步明確將“供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造等項目”列入PPP實施范圍。

　　從目前實踐來看，放開的配電網(wǎng)投資項目是具有良好投資回報的優(yōu)質(zhì)項目。例如，重慶地區(qū)選擇的是支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的重點項目聚集區(qū)(如兩江新區(qū)、長壽經(jīng)開區(qū)、萬州經(jīng)開區(qū)等)，這些項目選擇PPP方式并不會不合理的增加財政的負(fù)擔(dān)，這也符合財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕76號)關(guān)于推廣PPP模式的目的所在。

　　3、財政補貼與合理商業(yè)模式的結(jié)合決定了園區(qū)配電網(wǎng)PPP的落地

　　對于配電網(wǎng)PPP項目，《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》僅提出“農(nóng)村電網(wǎng)改造升級”屬于財政傾斜項目，對于城市電網(wǎng)PPP補貼政策未予明確?！半娏σ刃小边@意味著電力發(fā)展要一定程度上優(yōu)先于社會經(jīng)濟發(fā)展;對于配電網(wǎng)建設(shè)而言，這一矛盾尤為突出：在城鎮(zhèn)化起步階段(尚未形成基礎(chǔ)負(fù)荷之時)，配電網(wǎng)就需要投資建設(shè);投資人需要忍受幾年甚至是更長時間的低投資回報。因此，投資人在簽署協(xié)議時往往需要對財政補貼(保底電量)作出合同約定，需要政府給予財政補貼。財政扶著配電網(wǎng)走多久、多遠，都有待于各具體項目協(xié)商確定。

　　《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)明確提出：“將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告”，因此，投資人可以用合同方式將項目運營補貼納入財政預(yù)算作為政府方的義務(wù)。

　　實際上，作為具有壟斷性的公用事業(yè)，國家對配網(wǎng)價格(輸配電價)改革的總體思路是嚴(yán)格監(jiān)管壟斷企業(yè)的收益，采取“準(zhǔn)許成本+準(zhǔn)許收益”價格監(jiān)管模式。其中，準(zhǔn)許收益是吸引社會資本投資的重要因素(當(dāng)然，應(yīng)鼓勵投資人通過創(chuàng)新商業(yè)模式，提供增值服務(wù)的方式獲取綜合性收益)。只有保證投資合理收益，才能真正吸引到社會資本，破除配網(wǎng)投資領(lǐng)域目前電網(wǎng)公司一家獨大的局面。

　　三、園區(qū)配電網(wǎng)建設(shè)投資一體化模式應(yīng)用探討

　　1、總體思路：建立“一站式購買服務(wù)”模式，引進社會資本方企業(yè)來統(tǒng)籌規(guī)劃和運作，形成“融資、投資、設(shè)計、建設(shè)、運營、移交”的全鏈條服務(wù)，以最終績效考核方式支付用電服務(wù)費，實現(xiàn)社會資本方的回報。

　　2、運作模式：推行全產(chǎn)業(yè)鏈一體化模式，從前端規(guī)劃、方案評審到設(shè)計、報建、采購、施工、運營、檢修、維護所有環(huán)節(jié)的一體化運作。由專業(yè)服務(wù)企業(yè)通過政府采購方式進入，不僅負(fù)責(zé)整體項目運作和用電服務(wù)提供，同時，前端做好與園區(qū)管委會、供電公司、購電發(fā)電側(cè)之間的關(guān)聯(lián)，后端做好與金融機構(gòu)、建設(shè)單位、設(shè)計團隊、電力維護與檢修隊伍等之間的關(guān)聯(lián)。

　　3、盈利模式：確立以購買服務(wù)的“可用性+績效付費”為核心的盈利模式，以不增加入園企業(yè)用電成本和園區(qū)管委會支出責(zé)任為出發(fā)點。進駐園區(qū)企業(yè)以原有電價或協(xié)議電價來支付電費(有些園區(qū)為了招商引資，可能會有優(yōu)惠電價)，基礎(chǔ)設(shè)施和固定資產(chǎn)投資回報部分通過管委會所代表的政府來解決和承擔(dān)，通過PPP模式將政府支出責(zé)任部分納入中長期財政預(yù)算，建立“使用者付費+可行性缺口補貼”的回報機制。引導(dǎo)建設(shè)投資方從過去的單一業(yè)務(wù)型向綜合服務(wù)型轉(zhuǎn)變，保障安全供電、提升服務(wù)質(zhì)量。

　　4、增值路徑：創(chuàng)新模式，以用電服務(wù)采購+自主創(chuàng)新服務(wù)方式實現(xiàn)投資增值。具體來說，可探討以“使用者付費+政府可行性缺口補貼”之外的“節(jié)能獎勵+資源補償”等模式。譬如，針對路燈改造、節(jié)能改造等方面可能有的國家獎勵、補貼，包括以傳統(tǒng)合同能源方式所獲得的獎勵分成，可以全額補給投資方或與政府分成;又或者通過充電樁、停車場等項目特許經(jīng)營的方式進行資源補償。

　　5、創(chuàng)新型模式應(yīng)用的優(yōu)勢：在園區(qū)配售電領(lǐng)域，以PPP模式應(yīng)用為契機，推進融投資、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運維一體化，是能真正實現(xiàn)“物有所值”的一種創(chuàng)新模式：

　　1)PPP模式的應(yīng)用，既符合現(xiàn)階段政府的產(chǎn)業(yè)投資方向和政策，又能通過把政府支出責(zé)任部分列入中長期財政預(yù)算的方式，協(xié)助投資方吸引金融機構(gòu)進行投資，減緩政府財政壓力，促進園區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。

　　2)一體化模式的應(yīng)用，既能通過“購買服務(wù)”方式來提升綜合用電服務(wù)水平，促進投資方提供“又好又優(yōu)”的綜合一站式方案，又能通過“績效考核付費”方式，基于用電服務(wù)全鏈需求篩選優(yōu)質(zhì)的投資方，保障供電安全和質(zhì)量。

　　3)創(chuàng)新型模式的應(yīng)用，有利于激發(fā)民間資本的積極性，引導(dǎo)民間資本進入電力行業(yè)。該模式更突出“服務(wù)”而不是“資源”，打破了既有的利益競爭格局，削弱了現(xiàn)有壟斷企業(yè)的優(yōu)勢，為民間資本進入提供了很好的機會。同時，近期財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)中，特別提出：“積極引導(dǎo)各類社會資本參與。各級財政部門要聯(lián)合有關(guān)部門營造公平競爭環(huán)境，合理設(shè)定采購標(biāo)準(zhǔn)和條件，不得對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，著力激發(fā)和促進民間投資?！币虼耍趫@區(qū)的配售一體+PPP模式的應(yīng)用，將是激發(fā)民間資本進入電力行業(yè)的最佳突破口。

　　四、政府支持建議

　　在傳統(tǒng)電力行業(yè)，由于壟斷特征較為明顯、競爭不充分，導(dǎo)致很難有民間資本真正有實力、有能力與現(xiàn)有壟斷性企業(yè)主體進行競爭，參與電力行業(yè)投資的民間資本在專業(yè)技術(shù)、投資實力、資源積累等方面多有不成熟，因此，在引進民間資本促進行業(yè)競爭的同時，政府應(yīng)在政策引導(dǎo)、風(fēng)險保障、環(huán)境塑造等方面多給予支持。

　　1、簡化程序、強化支付保障：根據(jù)PPP政策要求，對符合產(chǎn)業(yè)和政策要求的項目中的政府支出責(zé)任盡數(shù)納入中長期財政預(yù)算支付計劃，加強民間資本與金融機構(gòu)的融資支持。

　　2、加大財政扶持力度。對多數(shù)新建、改擴建園區(qū)，由于其形成財政收入和盈余需要較長時間，園區(qū)財政支付能力有限，因此，推進民間資本進入園區(qū)配售電領(lǐng)域，重點考慮落實前期費用補助、以獎代補、財政稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)或捆綁等方面的政策支持。

　　3、塑造公平競爭的環(huán)境。對處于弱勢的民間資本，應(yīng)在配電投資業(yè)務(wù)準(zhǔn)入條件、“禁止三指定”政策執(zhí)行、采購?fù)顿Y方的競爭機制等環(huán)節(jié)加強監(jiān)督與管理，引導(dǎo)企業(yè)公平競爭，給予民間資本參與競爭的動力。

　　4、創(chuàng)新性的示范引領(lǐng)。以試點、示范方式推進園區(qū)配售電模式創(chuàng)新性應(yīng)用，建議選擇一批處于新建或改擴建、中等規(guī)模、用電需求較強、具備創(chuàng)新主題的園區(qū)作為試點，加大對民間投資和一體化模式的政策傾斜力度，設(shè)置示范獎勵等，先落地一批、推進一批、再引導(dǎo)一批。

　　5、其他操作層面的技術(shù)支持，譬如，加快技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和支持等。針對民間資本投資配售電網(wǎng)的并網(wǎng)流程，需制定相關(guān)的管理辦法，確保并網(wǎng)服務(wù)規(guī)范、優(yōu)質(zhì)、高效，其中包括增量配電網(wǎng)的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、竣工驗收、運行指標(biāo)等保障電網(wǎng)安全、供電質(zhì)量以及用戶利益的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。